Как устроен закон о Пробации и что можно ожидать на практике?
Автор: Анатолий Папп, эксперт «Общественного вердикта»
Принятие закона
В качестве показателя эффективности пенитенциарной системы часто рассматривается повторная преступность. Многими российскими авторами (например, здесь) признаются высокие показатели повторной преступности в нашей стране — около 50% по сравнению с 20-25% в Европе. В 2015 году на слушаниях в Общественной палате на тот момент первый заместитель директора ФСИН Анатолий Рудый заявил, что из 673 тысяч осуждённых 85% — это люди, которые были два и более раз судимы.
Хотя корректное сравнение уровня повторной преступности по разным странам отсутствует в силу разных обстоятельств (из-за разных определений, недостатков статистики и различных подходов к учету), а также из-за типичных для России практик работы полиции и органов следствия, которые при раскрытии преступлений нередко «производят» преступность и/или «назначают» преступником ранее судимых, тем не менее важность снижения повторной преступности в России давно осознавалась и правительством, и правозащитниками, и руководством ФСИН.
Одна из причин повторного совершения преступления — неспособность освободившегося из колонии человека реинтегрироваться в общество. Многим бывшим осужденным трудно восстановить отношения с семьей, найти работу, вернуться к нормальной жизни. Эти проблему призвана решить система пробации, помогая осужденным, которые оказались в трудной жизненной ситуации, в их «возвращении» в общество, и предупреждая новые преступления.
Развитие системы пробации стало одним из важнейших направлений «Концепции развития ФСИН до 2030 года».
Федеральный закон от 6 февраля 2023 г. N 10-ФЗ «О пробации в Российской Федерации» вводился в действие поэтапно: 1 января 2024 года и 1 января 2025 года. Закон предполагает три типа пробации: исполнительную, пенитенциарную и постпенитенциарную. То есть содействие оказывается человеку как во время отбывания наказания, так и после освобождения из колонии.
Детальная регламентация всех механизмов закона «О пробации» содержится в Приказе Минюста России от 29.11.2023 N 350 (ред. от 28.02.2025) «О ресоциализации, социальной адаптации и социальной реабилитации лиц, в отношении которых применяется пробация». В многостраничном документе подробным образом описана последовательность действий всех участников пробации с приложением образцов многочисленных документов, которые фиксируют каждое действие как субъектов пробации, так и получателей помощи.
Типы пробации
Исполнительная пробация применяется к условно осужденным, условно-досрочно освобожденным, осужденным с отсрочкой исполнения приговора и с заменой наказания более мягким.
Такой пробацией занимаются входящие в структуру ФСИН Уголовно-исполнительные инспекции (УИИ). Это учреждения, исполняющие уголовные наказания в отношении осуждённых без изоляции от общества: в виде обязательных работ, лишения права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью, ограничения свободы и исправительных работ. Они же контролируют поведение условно осуждённых и осуждённых, в отношении которых отбывание наказания отсрочено, тех, кто находится под домашним арестом или судебным запретом на определенные действия.
Нуждающиеся в помощи обращаются с соответствующим заявлением, в течение 30 дней по заявлению проводится проверка и «оценка индивидуальной нуждаемости лица, находящегося в трудной жизненной ситуации»:
- администрация оформляет свое решение в виде постановления. В случае решения об отказе должно быть мотивированное обоснование такого отказа;
- осужденный подписывает постановление и в случае отказа в помощи может обратиться с жалобой в вышестоящий орган УИС или в суд;
- при положительном решении разрабатывается индивидуальная программа пробации, которая содержит перечень видов помощи, вплоть до направления в Центр пробации (ЦП). Копия программы выдается осужденному;
Пенитенциарная пробация касается осужденных к лишению свободы в исправительных учреждениях (ИУ) и к принудительным работам в Исправительных центрах (ИЦ). Цель — подготовка к освобождению.
Исполнители — сами колонии и исправительные центры.
В соответствие с законом:
- за девять месяцев до выхода на свободу осужденный письменно уведомляется о праве на пробацию, и при желании им воспользоваться пишет заявление о помощи;
- по этому заявлению администрацией колонии проводится «оценка нуждаемости» и далее, как и с предыдущим типом пробации, принимается решение о ее оказании (или отказе), администрация подписывает постановление, разрабатывается индивидуальная программа пробации, содержащая конкретные виды помощи, копия программы выдается осужденному, а также направляется в органы государственной власти, местного самоуправления, службы занятости, организации социального обслуживания, медицинские и другие причастные к пробации организации. Администрация также размещает программу в едином реестре, который предусмотрен Законом о пробации;
Единый реестр лиц, в отношении которых применяется пробация, государственная информационная система, содержащая информацию о видах, сроках, результатах реализации мероприятий пробации, лицах, в отношении которых применяется пробация, об их индивидуальных программах, индивидуальной нуждаемости, оказанных мерах социальной помощи, отказах от применения пробации, иную информацию, относящуюся к сфере пробации.
(Из «Закона о пробации»)
- администрация учреждения в письменном виде информирует осужденного о назначенном в его случае УИИ (адрес, абонентский номер) и должностных лицах, которые будут им заниматься.
- администрация отправляет в назначенный УИИ решение о пенитенциарной пробации и прикладывает индивидуальную программу;
Закон предусматривает и другой вариант оформления плана пробации: осужденный может не писать заявление о пробации, находясь в колонии, а уже после освобождения обратиться с ним в УИИ в течение полугода. Последовательность действий будет такой же.
То есть пенитенциарная пробация является подготовительным этапом в постпенитенциарной.
Согласие осужденного на пенитенциарную пробацию может иметь как плюсы, так и минусы.
Плюс ее состоит в том, что освободившийся приходит в УИИ с уже готовой индивидуальной программой пробации, в противном случае на ее подготовку может уйти до 30 дней.
Минусом является возможная зависимость от сотрудников колонии и связанные с этим риски манипуляции со стороны администрации.
Постпенитенциарная пробация предусмотрена для уже освободившихся из исправительного учреждения.
Исполнители — УИИ и Центры пробации (ЦП).
На этом этапе освободившийся может получить все виды помощи от УИИ, вплоть до помещения в Центр пробации, если это содержится в его индивидуальной программе.
В таком случае осужденный заключает договор с центром пробации о предоставлении социальных услуг, соответствующая информация включается в Единый реестр лиц пробации. В случае если осужденный не исполняет предписанного индивидуальным планом, то уголовная инспекция может прекратить оказывать ему помощь в рамках пробации.
Если индивидуальная программа не предполагает перевод в Центр пробации (когда осужденный сам способен решить проблемы с жильем и регистрацией), то ему помогают с оформлением документов, поиском работы. Всю эту помощь бывший осужденный должен получить через УИИ.
Содержание пробации
Статья 32 Закона о пробации содержит «Перечень мероприятий, подлежащих включению в индивидуальную программу», в нем содержится полное описание помощи, которая может быть предоставлена осужденному по его запросу.
68. Социальная и воспитательная работа с лицами, …проводится УИИ в рамках реализации мероприятий, включенных в индивидуальную программу.
69. Воспитательная работа проводится … в целях формирования новой системы установок, норм и моральных ценностей, профилактики совершения…повторных преступлений и правонарушений.
…индивидуальная программа может включать следующие мероприятия:
1) восстановление и формирование социальных связей;
2) консультирование по социальным и правовым вопросам;
3) оказание психологической помощи;
4) оказание содействия:
а) в получении лицом … документов;
б) в трудоустройстве;
в) в получении общего образования, среднего профессионального образования, прохождении профессионального обучения, повышении квалификации;
г) в получении пособия по безработице;
д) в получении государственной социальной помощи …;
е) в получении медицинской помощи;
ж) в получении пенсионного обеспечения;
з) в получении социальных услуг;
и) в получении иной помощи.
Оказание содействия заключается, в основном, в консультировании недавних осужденных по поводу того, куда обращаться по различным социальным вопросам и какие документы нужно для этого иметь. Например, содействие в розыске родственников состоит в посылке запросов в ЗАГС, для постановки на учет по безработице УИИ обещает помощь в подготовке документов, при необходимости УИИ поможет с обращением в суд, к нотариусу. Для поиска работы «обеспечивается бесплатный доступ к Единой цифровой платформе в сфере занятости и трудовых отношений “Работа в России”».
Центр Пробации может оказать осужденному практически те же услуги, что и УИИ, а кроме того — предоставить временное жилье и регистрацию, чего Инспекция дать не может, но попасть в ЦП осужденный может исключительно по направлению УИИ в рамках индивидуальной программы пробации.
Выпавший из обычной жизни может нуждаться в сопровождении волонтера даже для посещения МФЦ или поликлиники, но получить такую услугу от Центра пробации он может только по согласованию с УИИ, что зафиксировано в п. 78 Приказа Минюста.
Условия и ограничения пробации
Несмотря на то, что пробация является полностью добровольной, а индивидуальная программа состоит, по сути, из перечня просьб о помощи, ее исполнение сопровождается для бывшего осужденного разнообразными отягощениями.
В Приложение № 10 Приказа Минюста №278 от 16.09.2024 содержится «Памятка о правах и обязанностях лиц, в отношении которых применяется исполнительная или постпенитенциарная пробация»:
Согласно ей бывший осужденный обязан регулярно (а также по вызову) являться в УИИ для отчета о ходе пробации, с этой же целью сотрудники УИИ могут звонить ему и посещать его на работе и дома. Контрольные телефонные звонки предусмотрены не реже двух раз в месяц, а посещения — не реже одного раза в квартал.
Как уже упоминалось, даже волонтеров можно привлечь только по согласованию с УИИ.
Вся информация о ходе пробации вносится в Единый реестр, а документы приобщаются к личному делу.
Конечно, такой контроль не равноценен устанавливаемому судом административному надзору, но отчасти с ним совпадает.
Не в полной мере понятно, в чем назначение такого контроля. Если осужденный направлен в Центр пробации, то там же и контролируется ход реабилитации, а если помощь в ЦП не предусмотрена, то какой смысл в отчетах, например, о получении документов в МФЦ?
МФЦ «Мои документы» — «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг», через него оформляется большинство документов в рамках постпенитенциарной пробации. Бывший осужденный может посещать его самостоятельно, в случае сильной дезадаптации ему может понадобиться помощь волонтеров. Но как в подобной ситуации может помочь контроль со стороны ФСИН?
Если встать на место освободившегося: многие ли хотят добровольно продолжать общение с системой ФСИН? Но предлагаемая система пробации принуждают бывшего осужденного к продолжению отношений, разрешая или запрещая помощь, которую предоставляют не они, а другие, гражданские организации. В определенном смысле осужденный продолжает оставаться в тюрьме.
Центры пробации
Их создание регламентирует тот же Приказ Минюста от 16 сентября 2024 г. № 278.
В нем говорится, что ЦП могут создаваться «некоммерческими, в том числе религиозными, организациями и общественными объединениями, социально ориентированными некоммерческими организациями» «в целях оказания помощи лицам, в отношении которых применяется постпенитенциарная пробация, в том числе в предоставлении временного места пребывания».
Подчеркивается, что «центр пробации оказывает помощь гражданину в соответствии с мероприятиями, включенными в его индивидуальную программу ресоциализации». Для этого центры пробации заключают c гражданином «договор о предоставлении социальных услуг в целях реализации индивидуальной программы гражданина», «обеспечивают гражданина отдельным койко-местом с комплектом постельных принадлежностей» и «осуществляют регистрацию граждан по месту пребывания».
От гражданина требуется само заявление о получении помощи, направления от УИС или ИУ, копия индивидуальной программы, паспорт или справка об освобождении, медицинская справка об отсутствии противопоказаний «в связи с наличием которых гражданину может быть отказано, в том числе временно, в предоставлении социальных услуг». В последнем случае речь идет об инфекционных заболеваниях, опасных для окружающих, психических расстройствах или «синдроме зависимости от психоактивных веществ» (соответствующий перечень содержится в Приказе Минздрава России от 02.05.2023 N 202н).
Далее в приказе Минюста говорится, что обратившийся в центр пробации гражданин «регистрируется в журнале учета лиц, в отношении которых применяется постпенитенциарная пробация», а информация о начале программы направляется в УИИ. Центр пробации ведет Единый реестр лиц, в отношении которых применяется пробация (Доступ к реестру имеют перечисленные в законе субъекты пробации, оператором реестра назначена ФСИН).
При отсутствии заявления, направления от УИИ или ИУ, паспорта или справки об освобождении, копии индивидуальной программы, медсправки, при отказе заключить договор с центром» помощь в центре пробации не оказывается.
Центров пробации пока мало, как и информации о них. По заявлению генерала внутреннней службы Елены Коробковой от 30 января 2025 г., «на сегодняшний день создано 36 центров пробации в 31 субъекте РФ… В настоящее время работа по созданию таких центров проводится во всех регионах страны».
В начале февраля, при просмотре в Интернете сведение о примерно 15 центрах пробации, выяснилось, что около половины из них были созданы на базе общественных организаций, остальные образованы на базе бюджетных Центров социального обслуживания, функционирующих в системе Минтруда. Со временем это соотношение, возможно, изменится, предположительно в пользу бюджетных организаций.
Кадры
В статье 6. Закона о пробации значится, что субъектами пробации являются:
1) федеральные органы исполнительной власти;
2) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) учреждения уголовно-исполнительной системы;
4) органы службы занятости;
5) организации социального обслуживания.
В законе не содержится сведений о финансировании мероприятий пробации (в том числе деятельности Центров пробации).
Не говорится также о кадровом наполнении системы пробации.
В публикации на сайте Российского агентства правовой и судебной информации (РАПСИ) утверждается, что «для достижения поставленных задач потребуется достаточное количество квалифицированных кадров. По оценке Минюста, служба пробации потребует порядка 50 тысяч сотрудников с навыками в области социального обслуживания и психологии». Поскольку сообщение исходит от Минюста, можно предположить, что речь идет о сотрудниках ФСИН (куда входят и УИИ).
Бумажная волокита
Изложенная в Приказе Минюста подробная регламентация исполнения Закона о пробации создает впечатление излишне бюрократического подхода. В Приложениях к Приказу Минюста только «рекомендуемых образцов» различных бланков, справок и журналов насчитывается 34 штуки.
Такая детальность не мешает заметить неясности в законе или заложенные в нем сомнительные положения.
«Воспитание»
Из Приказа Минюста:
- Воспитательная работа проводится …в целях формирования новой системы установок, норм и моральных ценностей, профилактики совершения ими повторных преступлений и правонарушений.
Хотелось бы иметь доказательства, что «формирование новой системы установок, норм и моральных ценностей» у взрослого человека возможно в принципе, а тем более силами сотрудников ФСИН.
Воспитательные усилия ФСИН насчитывают десятилетия, а успехи их сомнительны. Нет никаких оснований считать, что в рамках закона о пробации они обретут эффективность.
ФСИН могла бы сосредоточить усилия на более конкретных проблемах: например, недопущении влияния тюремной идеологии на осужденных.
Определенные шаги в этом направлении делаются: например, вводится раздельное содержание впервые осужденных и рецидивистов на общем и строгом режимах.
Но этого явно недостаточно. Для пресечения насилия и распространения тюремной субкультуры следует отказаться от системы «отрядов» с проживанием большого количества осужденных в одном помещении. Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ЕКПП), членом которого Россия является, в своем докладе подверг критике принцип размещения в больших спальных помещениях — поскольку, кроме прочего, «в них высок риск запугивания и насилия, … чрезвычайно трудно обеспечить должный контроль со стороны персонала». ЕКПП призывает, прежде всего, при строительстве новых тюрем, селить не более четырех человек в камеру. Между тем, план строительства новых «суперколоний» («учреждений объединенного типа») предусматривает содержание осужденных в спальных помещениях на 50 человек с нормой 2 кв. метра на человека.
В результате остается неизжитой практика использования администрацией одних заключенных для контроля над другими, вплоть до организации пыточных «пресс-хат», как это было в истории «ангарского бунта», то есть в реальности ФСИН не разрушает тюремную иерархию, а использует и культивирует ее.
«Психологическая помощь»
В Приказе Минюста это раздел V.: «Психологическая помощь осужденным к принудительным работам или лишению свободы». Получение этой помощи является добровольным, что, без сомнения, положительный момент.
В связи с этим два интересных сюжета на тему тюремной психологии.
На сайте «Одноклассники» размещена публикация от имени УФСИН России по Республике Саха (Якутия)
Сотрудниками психологической службы УФСИН в повседневной психокоррекционной работе широко применяются методы арт-терапии. В исправительной колонии № 7 психолог Елена Маныкина регулярно проводит индивидуальные занятия с осужденными, используя песочную терапию.
На специальном столе, имеющем динамическую подсветку, осужденный постепенно создает песочную композицию. В доверительном диалоге психолог спрашивает у него о причинах беспокойства, помогает определить пути решения проблем и обрести душевную гармонию.
Под публикацией размещено фото, иллюстрирующее «доверительный диалог»: кроме осужденного и женщины-психолога (в форме с погонами старшего лейтенанта), рядом со столом сидит еще один сотрудник в форме, с погонами майора. Присутствие третьего лица, тем более, тюремного должностного лица, исключает создание доверительной атмосферы.
Из другого сообщения можно узнать, что «ФСИН открыла первый центр для реабилитации наркозависимых, содержащихся под стражей» в психиатрической больнице при столичном СИЗО «Бутырка». Врио начальника управления организации медико-санитарного обеспечения ФСИН Сергей Воробей рассказал, что центр «оборудован специальной аппаратурой, в том числе магнитотурботроном для снятия соматического синдрома, присущего наркозависимым, аппаратом «Болеслав», который воздействует электрозарядами на участки мозга, отвечающие за удовольствие» и пр. По словам главного психиатра-нарколога ФСИН Элеоноры Степановой, при прохождении курса реабилитации «будут использованы все самые современные технологии».
«Сергей Воробей в свою очередь заметил, что при этом “медицина — все-таки не самое главное, главное — личная воля человека избавиться от наркозависимости”».
Клинические доказательства эффективности магнитотерапии отсутствуют, ее называют псевдонаучным методом. Об аппарате «Болеслав» сведений в интернете нет.
Отметим, что об этих, как можно предположить, сомнительных научных достижениях говорят не рядовые сотрудники ФСИН, а высший начальственный состав.
Помощь с документами
Такая помощь была и раньше, до закона о пробации, что зафиксировано в статье 173 УИК РФ:
При отсутствии паспорта, трудовой книжки и пенсионного удостоверения в личном деле осужденного, а также в случае, если срок действия паспорта истек, администрация исправительного учреждения заблаговременно принимает меры по их получению.
Возможно, сейчас список документов, которые делают еще до освобождения, будет шире, что удобно для освобождающихся.
Но вообще-то документы делают в МФЦ, и граждане справляются с этим вполне самостоятельно.
МФЦ есть в подавляющем числе райцентров, которых в России около 1 900, а МФЦ — около 2 900.
Может быть, в некоторых регионах УИИ и ЦП подготовили подробные брошюры — справочники для освобождающихся, с контактами не только местных УИИ, но МФЦ, а также других служб. Такая публикация была бы полезной.
Информирование и консультирование
В рамках исполнительной и постпенитенциарной пробации с этими задачами прекрасно справляются МФЦ (чьи услуги постоянно расширяются).
Направление в ЦП
Это самая важная услуга для освобождающихся, которым некуда возвращаться.
Это не обязательно граждане, которые были бездомными до осуждения. Человек может внезапно узнать, что близкие его не ждут и жить ему негде.
Для таких людей спальное место и регистрация являются крайней необходимостью.
Однако по закону о пробации:
- для предоставление конкретной услуги (например, направления в ЦП), заявления гражданина недостаточно, согласно приказу Минюста нужно предоставить подтверждающие документы; сотрудник ИУ или УИИ «осуществляет сбор сведений, поступивших от лиц, которые состоят в семейных и социальных связях с лицом, обратившимся с заявлением об оказании содействия, и предоставленных ими подтверждающих документов, изучает материалы личного дела осужденного, запрашивает информацию от органов государственной власти, муниципальных органов»; то есть наличествует непростая и длительная процедура без гарантированного результата;
- если заключенный обратился за помощью после освобождения напрямую в УИИ, то направление в ЦП ему придется ждать в течение месяца («должностное лицо УИИ в течение 30 календарных дней со дня получения заявления … проводит оценку индивидуальной нуждаемости»);
- если даже он получил направление в ЦП еще в колонии, ему нужно получить медицинскую справку, но неясно каким образом он может ее получить в случае отсутствия полиса ОМС и регистрации?
Но даже если у него уже есть индивидуальный план, все необходимые направления и справки, в том числе медицинская, освободившийся все равно не сможет сразу попасть в Центр пробации, потому что, согласно Приказу Минздрава, сначала он должен явиться в инспекцию, где предъявить документы (уведомление) из колонии ). Что должен делать человек, нуждающийся в ночлеге, если рабочий день закончился, если в инспекции выходной?
То есть должны сложиться очень счастливые обстоятельства, чтобы человек мог в день возвращения из колонии попасть на койку в Центре пробации.
Все эти проблемы не возникли бы, если в Центр пробации можно было бы попасть со справкой об освобождении, и уже получив там спальное место заниматься всеми бумагами и оформлениями. Тот же карантин можно предусмотреть в самом центре для тех, кто не имеет медицинской справки.
Тогда оказалось бы, что ФСИН в лице УИИ не слишком нужен — с «информированием» и «консультированием» справится гражданский сотрудник Центра пробации или МФЦ.
Почему закон такой?
Недостатки закона проистекают из-за вечного «самореформирования» ФСИН.
Согласно закону получается, что структуры ФСИН практических услуг по пробации почти не оказывают (кроме «воспитания» и выдачи некоторых документов, что было обязанностью службы и до закона о пробации).
Основную помощь оказывают другие структуры — МФЦ и центры пробации.
Было бы логично, чтобы координировал пробацию тот, кто оказывает основную помощь. Это Министерство труда и социальной защиты, на базе которого создаются центры пробации. И тогда эта структура, а не ФСИН, получила бы дополнительные кадры и бюджетные деньги.
Сейчас получается, что человек освободился, но не совсем: желая получить помощь, он остается привязанным к ФСИН. Многие ли захотят «помощь» на условиях продолжения отношений со ФСИН?
Согласно нынешнему закону люди, обратившиеся за помощью, вынуждены добровольно идти под квази-административный надзор и соглашаться на то, чтобы подробная информация о них была в очередной электронной базе (реестре).
Сейчас в соответствии с этим законом ФСИН получает максимум полномочий при минимуме реальной работы и ответственности.
Получение паспорта, трудовой книжки, пенсионного удостоверения в рамках пенитенциарной пробации — совершенно реальная помощь, но она практиковалась и раньше, до закона о пробации, что закреплено в ст. 173 УИК РФ.
Может быть, в реальную помощь стоит добавить «восстановление социальных связей», то есть поиск родственников через адресное бюро, но мы не можем судить о реальной востребованности и эффективности такой услуги.
Получение других документов (доступно через МФЦ), поиск работы, пособие по безработице (дистанционно через портал «Работа России» или «Госуслуги» а также лично в ближайшем центре занятости), получение медстраховки, прикрепление к поликлинике — ничего этого УИИ за освободившегося не сделают. Консультирование, которое, по большому счету, сводится к предоставлению координат соответствующей организации, может провести тот же МФЦ или центр пробации. А наиболее реальной помощью было бы — обучить слабо социализированного человека пользоваться мобильным телефоном и интернетом.
Так что информационная и консультационная помощь УИИ в нынешнем виде может создать только заметное увеличение бумагооборота и бюрократии. То есть в нынешнем виде закон затратен для общества.
Небольшая цитата
Е. В. Наумов в своей статье «Опыт зарубежных стран в предупреждении рецидива преступлений средствами контроля и надзора» (Академия права и управления ФСИН России) утверждает, что «…В большинстве государств дальнего зарубежья превалирует точка зрения, согласно которой для надзора за освобожденными следует иметь отдельное ведомство, не связанное с полицией или тюремными службами».
